第一作者：第一单位青海民族大学经济与管理学院 冯凌波  

第二作者：山东文化产业职业学院数字经济学院 于立虎

摘  要：本文深入探讨了地方政府债务规模扩张对农业政策性银行信贷结构的影响，以及这种变化如何进一步作用于城投类公司的融资约束。通过理论分析与案例研究，揭示了地方政府债务、农业政策性银行与城投类公司之间的复杂互动关系。研究发现，地方政府债务的累积不仅改变了农业政策性银行的资金配置偏好，还加剧了城投类公司的融资困境。本文提出了优化地方政府债务管理、强化农业政策性银行功能定位及拓宽城投类公司融资渠道的政策建议，以期为促进经济高质量发展提供理论参考。

关键词：地方政府债务；农业政策性银行；城投类公司；融资约束；信贷结构

习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出：“防范化解重大金融风险，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。”近年来，我国地方政府债务规模持续扩张，对金融体系尤其是农业政策性银行的信贷结构产生了深刻影响，进而对城投类公司的融资约束形成了复杂的作用机制。城投类公司（城市投资类公司）作为地方政府的重要融资平台，在基础设施建设、城市运营等方面发挥着关键作用。然而，城投类公司长期面临融资约束问题，影响了其服务地方经济发展的能力。近年来，随着地方政府债务规模的持续扩大，其对城投类公司融资环境的影响日益显著。同时，农业政策性银行作为金融支持“三农”的重要力量，其结构变化对城投类公司融资约束的影响也值得深入探讨。

一、地方政府债务扩张的多维度审视

（一）地方政府债务扩张的现状特点。近年来，地方政府债务余额呈现快速增长态势。根据财政部数据，截至2024年6月末，全国地方政府债务余额426098亿元。我国地方政府债务余额已达到显著规模，占GDP的比重持续上升。这种债务扩张现象在经济欠发达地区尤为突出，成为制约区域经济发展的重要因素。地方政府债务资金主要用于基础设施建设、民生工程等领域，呈现出期限结构错配、隐性债务问题突出等特点。一方面，长期建设项目与短期债务融资之间的矛盾日益加剧；另一方面，隐性债务由于缺乏有效监管，容易引发系统性风险。

（二）地方政府债务扩张的成因影响。地方政府债务扩张的成因复杂多样，主要包括经济增长压力、财政分权体制、官员晋升激励等因素。在经济增长压力下，地方政府为刺激经济、扩大投资，不得不通过举债方式筹集资金。同时，财政分权体制导致地方政府财权与事权不匹配，加剧了债务扩张的趋势，官员晋升激励也促使地方政府在任期内追求短期政绩，忽视债务风险。地方政府债务扩张对经济发展产生了双重影响。一方面，债务资金促进了基础设施建设和民生工程发展，推动了地方经济增长；另一方面，债务风险累积和金融资源错配问题日益严重，制约了经济可持续发展。长期来看，地方政府债务扩张还可能引发系统性金融风险，对金融体系稳定构成威胁。

二、农业政策性银行信贷结构的深刻变化

（一）农业政策性银行的定位功能调整。一是定位再审视。农业政策性银行，如中国农业发展银行（简称“农发行”），作为国家的支农主力军，其定位在地方政府债务扩张的背景下显得尤为重要。随着国家对“三农”问题的高度重视，农业政策性银行的职能不再局限于传统的政策性贷款发放，而是逐渐向综合性金融服务提供商转变，旨在通过多元化的金融服务支持农业现代化和农村经济发展。二是功能拓展。在地方政府债务扩张的影响下，农业政策性银行的功能不断拓展，其服务范围已不再局限于传统的政策性贷款发放。首先，农业政策性银行将服务重点转向了农业农村基础设施的建设和农业的发展。这包括支持农田水利、农村交通、农村电网等基础设施的升级改造，以及推动农业现代化，提高农业生产效率和质量。通过提供长期、稳定的资金支持，农业政策性银行为农业农村基础设施的完善和农村经济的发展注入了新的活力。其次，农业政策性银行积极响应国家乡村振兴战略，加大对乡村振兴的金融支持力度。这包括支持农村特色产业、乡村旅游、农村电商等新兴产业的发展，以及推动农村环境整治、农村社会治理等工作的开展。通过提供多元化的金融产品和服务，农业政策性银行为乡村振兴战略的深入实施提供了有力的金融保障。此外，农业政策性银行还积极服务于国家战略，如保交楼、城中村改造等。这些任务对于改善城市面貌、提升居民生活质量具有重要意义。农业政策性银行通过提供专项贷款、融资担保等金融服务，为这些国家战略任务的顺利完成提供了坚实的金融支撑。同时，农业政策性银行还积极参与国家临时交办的一些任务，如仓储设施的建设等。这些任务对于保障国家粮食安全、促进农产品流通等具有重要作用。农业政策性银行通过发挥自身优势，为这些任务的顺利完成提供了有力的金融支持。

（二）信贷结构调整的背景动因。一是背景分析。地方政府债务扩张导致大量金融资源流向基础设施建设等领域，使得在精准支农方面，精准支持农民方面和农业发展方面可能力度稍微有点欠缺。此外，随着金融市场的竞争加剧和监管政策的收紧，农业政策性银行也面临着信贷结构调整的压力。二是动因探讨。一方面，为了响应国家关于金融支持乡村振兴的号召，农业政策性银行需要调整信贷结构，加大对农业、农村和农民的信贷支持力度；另一方面，为了降低信贷风险和提高资金使用效率，农业政策性银行也需要对信贷业务进行优化和升级。

（三）信贷结构调整的具体表现影响。具体表现方面：农业政策性银行在信贷结构调整方面采取了多项措施。一是加大对农业龙头企业和新型农业经营主体的支持力度，通过提供定制化金融服务促进其发展壮大；二是推广农村产业链金融模式，通过整合上下游资源为农业产业链提供全方位的金融支持；三是加强与地方政府合作，共同推动农村基础设施建设和社会事业发展。影响分析：信贷结构调整对农业政策性银行和农村经济发展产生了深远影响。一方面，信贷结构的优化提高了农业政策性银行的服务质量和效率，增强了其对农村经济的支持力度；另一方面，信贷结构调整也促进了农村经济的多元化和可持续发展，为乡村振兴战略的实施提供了有力支撑。

三、城投类公司融资约束的复杂机制

（一）城投类公司的角色与现状。城投类公司作为地方政府融资平台，扮演着基础设施建设和公共服务提供的重要角色。它们不仅负责城市基础设施的投融资、建设和运营，还承担着推动地方经济发展的重要任务。随着地方政府债务规模的持续扩张，城投类公司的债务规模也迅速增长。这些债务不仅来源于银行贷款、债券发行等传统融资渠道，还包括信托、资管计划等影子银行融资方式。城投类公司的融资需求与地方政府财政压力紧密相连，导致其在融资过程中面临诸多约束和挑战。

（二）农业政策性银行信贷结构调整对城投类公司融资的影响。一是融资渠道受限。农业政策性银行在信贷结构调整过程中，可能减少对城投类公司的信贷支持，转而将更多资源投向农业、农村和农民领域。这使得城投类公司从政策性银行获取资金的难度增加，融资渠道进一步受限。二是融资成本上升。由于农业政策性银行信贷资源的减少，城投类公司不得不转向其他融资渠道，如商业银行贷款、债券发行等。然而，这些融资渠道的成本通常高于政策性银行贷款，导致城投类公司的融资成本上升。三是融资期限错配。城投类公司的项目多为长期基础设施建设项目，而商业银行等金融机构提供的贷款多为中短期贷款。这种融资期限的错配增加了城投类公司的偿债压力，使其在融资过程中面临更大的不确定性。

（三）地方政府债务风险对城投类公司融资的传导机制。一是信用评级下调风险。随着地方政府债务风险的累积，城投类公司的信用评级可能面临下调风险。信用评级的下调将直接影响城投类公司的融资成本和市场认可度，进一步加剧其融资约束。二是担保能力减弱。地方政府作为城投类公司的重要担保方，其债务风险的累积将直接削弱其担保能力。一旦地方政府出现偿债困难，城投类公司的融资将失去重要保障，进一步增加其融资难度和成本。三是市场预期变化。地方政府债务风险的累积将影响市场对城投类公司未来发展的预期。投资者可能因担忧城投类公司的偿债能力而减少对其的投资，导致城投类公司融资环境进一步恶化。

（四）城投类公司自身问题与融资约束。一是债务结构不合理。部分城投类公司存在债务结构不合理的问题，如短期债务占比过高、长期债务占比过低等。这种不合理的债务结构增加了公司的偿债压力和再融资风险。二是资产质量不高。一些城投类公司存在资产质量不高的问题，如应收账款占比过高、存货积压严重等。这些问题将直接影响公司的盈利能力和偿债能力，进而加剧其融资约束。三是管理水平有限。部分城投类公司在公司治理、财务管理等方面存在不足，导致公司在融资过程中难以获得投资者的信任和支持。这些管理问题将直接影响公司的融资能力和融资成本。

（五）缓解城投类公司融资约束的对策建议。一是优化债务结构。城投类公司应合理安排债务期限结构，降低短期债务占比，提高长期债务占比，以减轻偿债压力和再融资风险。二是提高资产质量。城投类公司应加强资产管理，优化资产结构，提高资产质量，以增强公司的盈利能力和偿债能力。三是加强公司治理。城投类公司应完善公司治理结构，提高管理水平和决策效率，以增强投资者的信心和支持。四是多元化融资渠道。城投类公司应积极拓展多元化融资渠道，如引入战略投资者、发行企业债券等，以降低对单一融资渠道的依赖和降低融资成本。五是强化风险管理。城投类公司应建立完善的风险管理体系，加强风险预警和应对能力，以有效防范和化解各类风险。

四、地方政府债务、农业政策性银行与城投类公司的互动关系

（一）地方政府债务对农业政策性银行与城投类公司的双重影响。地方政府债务扩张不仅直接影响了农业政策性银行的信贷结构和资源配置，还间接对城投类公司的融资环境产生了深远影响。首先，地方政府债务的增加导致金融资源向基础设施建设等领域倾斜，使得农业政策性银行在支持“三农”发展方面的信贷资源相对减少，进而影响了其对农业、农村和农民的金融服务供给。其次，地方政府债务的累积也增加了城投类公司的融资难度和成本，因为城投类公司往往依赖地方政府信用进行融资，而地方政府债务的增加削弱了其信用背书能力。

（二）农业政策性银行在缓解城投类公司融资约束中的作用。尽管农业政策性银行在地方政府债务扩张背景下面临信贷结构调整的压力，但它仍然在缓解城投类公司融资约束方面发挥着重要作用。一方面，农业政策性银行可以通过创新金融产品和服务，如农业产业链金融、农村基础设施建设贷款等，为城投类公司提供多元化的融资渠道。另一方面，农业政策性银行还可以利用其政策性和专业性优势，加强与城投类公司的合作，共同推动城乡融合发展，为城投类公司创造更多的商业机会和盈利空间。

（三）城投类公司在地方政府债务管理中的角色与责任。城投类公司作为地方政府融资平台，在地方政府债务管理中扮演着重要角色。它们不仅承担着基础设施建设等公共职能，还直接参与到地方政府债务的举借、使用和偿还过程中。因此，城投类公司应增强风险意识，加强内部管理，规范举债行为，防范债务风险。同时，城投类公司还应积极转型升级，拓展业务领域，提高盈利能力，为地方政府债务的偿还提供更多支持。

（四）三者之间的协同机制与利益平衡。地方政府债务、农业政策性银行与城投类公司之间的互动关系复杂而微妙。为了实现三者之间的协同发展，需要建立有效的协同机制来平衡各方利益。首先，应明确各方职责和权限，加强沟通协调，避免利益冲突和重复建设。其次，应建立健全的风险管理机制，共同防范和化解债务风险。最后，应推动城乡融合发展，促进经济转型升级，为三者之间的协同发展创造有利条件。

五、政策建议与未来展望

（一）加强地方政府债务监管，防范化解债务风险。一是完善债务管理机制。建立健全地方政府债务管理机制，明确债务举借、使用、偿还的责任主体和程序，确保债务规模与地方政府财政承受能力相匹配。二是强化风险预警与防控。构建地方政府债务风险预警系统，实时监测债务规模和风险水平，及时采取防范措施，防止债务风险累积和扩散。三是推进债务透明化。加强地方政府债务信息披露，提高债务透明度，接受社会监督，增强市场信心。

（二）推动农业政策性银行创新，加大对“三农”支持力度。一是优化信贷结构。农业政策性银行应进一步优化信贷结构，加大对农业、农村和农民的信贷支持力度，特别是要支持农业现代化、农村基础设施建设和农民创业就业。二是创新金融产品和服务。鼓励农业政策性银行创新金融产品和服务，如开展农业产业链金融、农村绿色金融等，满足农村多元化金融服务需求。三是加强合作与交流。农业政策性银行应加强与地方政府、商业银行和其他金融机构的合作与交流，共同推动农村金融市场的繁荣与发展。四是要调整农业政策性银行的服务重点，向农地和产业类项目发展，以增强平台公司的盈利能力和财务可持续能力。在基础设施投入方面，可以适当放缓节奏，而将更多资源和精力投入到农地和产业类项目中，以支持农业现代化和农村产业升级。五是要明确农业政策性银行的特殊政策定位。农业政策性银行之所以能够在支持三农方面发挥独特作用，是因为其享有国家赋予的特殊政策。如果让农业政策性银行以市场化商业银行的角色在社会上融资再去反哺三农，那就失去了政策性银行的意义。政策性银行应当有特殊的政策去支持三农，这是其与商业银行的本质区别。因此，国家应继续给予农业政策性银行在税务、存款准备金率、不良率等方面的优惠和宽松政策，以确保其有能力、有条件去支持三农。五是要呼吁国家增加对农业政策性银行的资金支持力度。当前，农业政策性银行拥有数万亿的资产规模，但国家给予的再贷款等资金支持规模相对较小，难以满足其支持三农的需求。因此，国家应适当增加对农业政策性银行的再贷款等资金支持规模，延长贷款期限，降低贷款利率，以更好地支持其服务三农。六是要推动政策性银行立法进程。农业政策性银行的定位、职能等都需要通过立法来明确和保障。当前，农发行的方案已经得到国务院的批准，但还需要进一步完善和推动立法进程。通过立法明确农业政策性银行的特殊政策定位、资金来源、业务范围等，可以为其更好地服务三农提供法律保障。

（三）引导城投类公司转型升级，提高盈利能力。一是拓展业务领域。城投类公司应积极拓展业务领域，从单一的基础设施建设向多元化经营转变，如发展城市运营、公共服务、文化旅游等业务，提高盈利能力。二是加强内部管理。城投类公司应加强内部管理，提高运营效率和管理水平，降低运营成本，增强市场竞争力。三是推进市场化转型。鼓励城投类公司推进市场化转型，建立健全现代企业制度，引入社会资本，实现股权多元化，提高公司治理水平。

（四）建立协同机制，实现利益共享和风险共担。一是加强沟通协调。地方政府、农业政策性银行和城投类公司应加强沟通协调，建立定期会商机制，共同研究解决发展过程中遇到的问题和困难。二是推动项目合作。鼓励三方在项目建设、资金运作等方面开展合作，实现资源共享和优势互补，提高项目运作效率和效益。三是建立风险共担机制。在合作过程中，应明确各方责任和义务，建立风险共担机制，共同防范和化解潜在风险。

六、结  语

地方政府债务扩张、农业政策性银行信贷结构与城投类公司融资约束之间存在着复杂而深刻的互动关系。通过深入分析这三者之间的内在联系和相互影响，我们可以更加全面地认识当前经济金融形势，为制定科学合理的政策提供有力支持。未来，我们应继续加强地方政府债务管理，优化农业政策性银行信贷结构，拓宽城投类公司融资渠道，推动城乡融合发展，以实现经济高质量发展和金融体系稳定。

【责任编辑：吴浩】